听，这里有没有葫芦娃？
我们量一量树的虫洞。
2015年8月，镇江市句容市常务副市长马云明上任，市委常委会决定让他管教育。与其他分管领域相比，他觉得教育没什么要紧的事，但让他没想到的是，家长为了孩子入园来上访，竟然堵了市政府的大门。
这一年，马云明摸清了句容学前教育的底子：处于镇江的洼地，优质资源稀缺、大班额严重，招来的教师留不住……
学前教育该怎么管理？“我在困难中看到了机遇，这一轮建设如果放弃了，就会年年痛。与其痛一辈子不如痛一阵子，痛一阵子就痛快一辈子。”马云明审时度势地提出“洼地崛起、弯道超越”战略，仅用两年时间就令句容学前教育让人刮目相看。
机遇，总是留给有准备的人。
时间退回到2010年，当镇江拿到“明确政府职责，完善学前教育体制机制，构建学前教育公共服务体系”这一项目，被列为全国教育体制改革试点地区时，现任镇江市教育局学前处处长的贡青还只是基教处一名工作人员。
“当时对于学前教育公共服务体系，概念还不清楚，明确政府职责，也不知道要明确什么职责。”贡青回忆说，但是镇江有基础，借助这一高端平台带来的机遇，7年来，以政府主导的“五为主”改革道路越来越清晰，脚步越来越坚定。
部门联管，教育部门不主动就是失职
成为全国教育体制改革试点地区，对地方政府来说，幸运与挑战并存。
2010年，镇江已基本普及学前教育，当时公办园占比64%，在公办园入学幼儿占比72%，全市学前三年毛入园率96.5%，优质资源覆盖率达61%，开展0—3岁早教活动的园所占比85.9%，受指导率达25%以上，已初步实现了“广覆盖、保基本”的学前教育服务要求。
“但是，公益普惠性、优质资源相对短缺，财政投入不足，师资数量不足、质量不佳，是当时存在的主要问题。”贡青说，经测算，到2015年，如按30人/班的省优标准，全市需要2242个班级、幼儿教师4484人，尚缺专任教师900多人、保育员1300多人，而专职保健教师、保安几乎为零。
20世纪90年代，在全国不少地区幼儿园纷纷改制的那段时期，镇江扬中市政府对幼儿园财政投入始终没有断，事实证明，以政府投入为主、公办园为主的“两个主导”的发展思路，保证了学前教育良好发展态势。
镇江认为，学前教育既然是公共服务，就要增加公办园的供给份额，以政府投入为主，体现政府主导的责任。
2010年6月29日，镇江市政府向教育部正式提交了《国家学前教育体制改革试点项目申请书》，明确了镇江学前教育改革发展的总体目标：将学前教育纳入国民教育体系，形成“五为主”的学前教育管理体制，即学前教育事业以公益性为主，办学体制以公办为主，经费投入以公共投入为主，师资队伍以公办教师为主，管理以教育行政部门为主，区域内学前教育质量水平明显提高。
“五为主”明确了政府主导地位，也对政府各个部门提出了要求。市政府分管领导前期已召集教育、发改、财政、人社、编办、规划等19个部门参加讨论，形成了以分享信息和定期处理问题为主要目标的联席会议制度，明确了各个部门的职责。但是，学前教育怎样具体管起来，需要破除部门间的壁垒，打通各个点。
“要让各个部门负起职责，把学前教育纳进来管理，教育部门的主管职责作用一定要发挥，主动跟其他相关部门去解释，让他们了解。”贡青深有感触地说，比方说幼儿园的建设，2010年前规划设置标准低，交付后没办法实施课程教学，在整个小区中布局位置也不理想。这时，规划部门就要突破原有规划标准，按照幼儿教育特点和标准要求进行规划。
“我们跟规划和建设部门去协调，规划部门说，你们不说，我们也不知道要这样。所以，有时是教育部门职责缺失，自己没有相应的专业建设标准。”贡青说，经过多次联席会议协调解决，2012年，镇江出台了市区小区配套园专项规划文件，明确了1万人口配建一所幼儿园的数量要求，规划达省优标准，建筑设计标准高出省优标准。
“润州学前教育资源的充足，得益于镇江实施的小区配套园‘四同步’政策，更需要教育主管部门积极落实。”润州区教育局局长庄炳锁说，在小区配套幼儿园规划之初、建设中和建成后，润州区教育部门都主动作为，保证了政策落实到位。
每一个文件的出台及落实，都是一次制度及机制的创新。为了推进试点地区的工作深入，镇江市政府通过先后出台10个文件，保证了顶层设计和制度安排。此外，推动相关政府部门出台12个文件，推动跨部门的合作与协调。相关辖区因地制宜进行制度创新，也出台了5个文件。
教育统管，推动幼儿园实现独立建制
2015年，在句容市决定推动学前教育“洼地崛起，弯道超越”时，马云明在调研中发现，有3所部门办园改革力度不大，教师难以配备，有的发不出工资，更别提对教师的培养了。
“我们下决心，把这3所园调到教育部门管理，给出实质性解决办法，理顺体制。”马云明说，当时涉及很多政策问题，教师如何流动、企业身份怎么转等。经过不断努力调整到位后，3所园被认定为事业单位性质，挂名教师也真正享受到了教师待遇，市政府给了相应投入和设施配备，前后用了600多万元化解问题。
“五为主”的学前教育管理体制，明确提出管理以教育行政部门为主。学前教育是公共事业，要构建优质普惠的学前教育格局，就要对学前教育机构进行独立建制，给编制。在不增加编制的大背景下，怎样实现师资队伍以公办在编教师为主，是个难题。
“国家出台了幼儿园教职工配备标准，但编制部门没有出台幼儿教师的编制标准，我们要自己探索合理的解决办法。”贡青说。
2012年，镇江编制部门在江苏省率先出台了《关于加强公办幼儿园机构编制管理工作的意见》，强化对公办园教师的编制管理，确保公办园每班至少配备一名编制教师。后来，镇江参考省里师幼比1∶16的标准，按公办园在园幼儿来核编，核出来后督促区县用好编，按年度排出计划每年有多少考编名额，建立教师增补制度。
“现在，我们每年教师招聘计划的1/4用来招幼儿教师。此外，省里有乡村教师定向培养项目，我们也积极申报计划，2016年有35个指标，其中20个给了学前教育。”句容市人事科副科长刘忠武说。
在幼儿园独立建制和编制管理方面，镇江又一次体会到了制度保障的重要性。
据了解，从2008年推进公办园独立建制以来，截至2015年年底，镇江全市所有隶属中心小学管理的幼儿园全部实行独立建制，实现编制、核算、管理“三独立”。句容市、京口区、润州区还将纳入事业单位机构编制管理范围的非教育部门办园，划归教育主管部门主办。截至2016年年底，镇江全市拥有独立法人资格幼儿园213所，公办园独立法人机构占比90%。
“在管理体制上，幼儿园成为独立法人后，园长有管理权和用钱权，很顺手了。教育局现在也独立出学前教育科，教师发展中心里也独立出学前教育研训科，理顺了管理。我真的感觉学前教育的春天来了！”刘忠武感叹地说。
实际上，在教育局设立学前教育独立管理机构，并不是振臂一呼就能实现的事。贡青坦言，经过一年多的反复申请和协调，镇江市教育局才在2014年成立了学前教育处。“此后，根据《江苏省学前教育条例》及省、市相关政策文件，我们要求各县市区也相继设立独立机构，这样干工作的人从基础教育科室中独立出来，一条线的管理就逐步理顺了，行政管理的专业队伍就有了。而且，专职学前教研员队伍的建立，我们也在做数量的配置，在今年学前教育工作要点、督导工作要点中提出，一个教研员要辐射五六所幼儿园。”
县镇共管，确保农村园高质量建设
自2010年承担改革试点工作以来，镇江学前教育发展经历了三个明显的阶段：第一阶段是扩资源、调结构，第二阶段是保运转、建队伍，第三阶段是建机制、提质量。
2015年，镇江在接受改革试点项目评估的基础上，将试点项目与正在申报的国家学前教育改革发展实验区项目结合，推动改革走向深入。这一年，镇江出台了《关于加快推进学前教育优质均衡发展的实施意见》，提出“优质、均衡、公平、规范”的学前教育发展新目标，到2018年，镇江市学前教育资源供给水平、城乡一体化程度大幅提高，城乡学前教育资源充足、均衡配置，城乡之间、区域之间、学前教育机构之间保教条件和水平大体相当。
为实现城乡学前教育的优质均衡发展，镇江各级人民政府大力发展农村学前教育，构建“辖市（区）统筹、以镇为主、市（区）镇共建”的农村学前教育管理体制，增加农村学前教育资源。
扬中市是镇江学前教育的高地。由于是一个江中小岛，只有328平方公里，寸土寸金。有限的土地资源是优先用于经济建设，还是把二孩来了带来的优质资源荒放在心上，体现了政府对学前教育发展的重视程度。
“市委书记潘早云多次调研学前教育，亲自参与制定学前教育改革发展规划。每次到乡镇调研，他都要亲自到幼儿园走一走，对布局和发展提出指导意见。”扬中市教育局副局长王家新说，扬中坚持“教育强市”发展战略，学前教育是扬中的品牌。从扬中提出城区按1万人、农村按8000人配建一所园后，各镇街区能科学调整布局、按时保质完成工程建设，跟书记、市长多次主持召开成员单位协调会，现场办公、现场协调解决问题有很大关系。
县（辖市）级统筹、以镇为主、县镇共建的管理体制，起到了有力推进农村幼儿园建设的作用。“有些乡镇领导谈困难，有畏难情绪，我们在推进中不留情面，哪个慢下来了，有什么问题要讲。他们想着这个事情绕不过去了，与其被逼着做，还不如主动做，事情就这样做起来了。”马云明说。
马云明把这种执行力，化为由教育主管部门统一领导管理、镇政府集中规划建设的工作机制，并在农村幼儿园经费投入上，明确县、镇分别分担60%、40%，由此推动句容一年多来改扩建农村办园点4所，6所农村中心园分园通过省优质园验收。而且，市级财政对通过市标准化验收的改扩建、新建农村办园点、幼儿园，给予10万元的设施设备奖励。2016年，句容共新建乡镇、农村幼儿园12所，占比52%。
“学前教育从体制上说是义务教育之外的，原来‘十五’‘十一五’时期，大家往往重视义务教育、高中教育，把学前教育放在一边。‘十二五’我们用这个试点项目做文章，通过五六年的努力，探索的过程深有体会，一是政府和社会对学前教育重视的氛围建立起来了，二是选准学前教育的普及普惠，明确主流主体是政府投入，现在看来这是有利于学前教育走上科学内涵发展道路的。”镇江市教育局局长刘元良说。（本报记者 纪秀君 常晶 实习生 张帅帅）
《中国教育报》2017年07月02日第2版 版名：治园
